? ? ? 經過人類千百年來前赴后繼的努力，今天的世界已經是城市的世界。城市世界的擴展勢不可擋，雖然能為人類創造更加美好的生活，但也因各種災害的侵襲使城市始終充滿艱辛和曲折。聯合國可持續發展（SDG）2030目標11提出“建設包容、安全、有韌性和可持續的城市”。改革開放以來，中國城市化和城市崛起的速度令世界驚嘆。但是，超速增長帶來結構失衡，速度競爭伴隨著質量忽視，半城市化導致問題后延，以及城市化后半程城鄉問題重心的轉移，都注定中國城市的風險暴露和隱患浮現不可避免。
? ? ? 在隨著城市化而來的諸多城市病中，傳染病爆發和擴散已成為中國城市化發展中突發性最強、破壞性最大、形勢最嚴峻的災害。當2003年的“非典”在人們記憶里正變得模糊的時候，2020年新型冠狀病毒卻悄然在武漢突發并迅速向全國城鄉甚至國際社會擴散，這不僅打亂了經濟社會發展的秩序，更嚴重威脅著人民的健康和生命，還將造成國家經濟社會發展的重大損失。
? ? ??以應對當前疫情作為出發點，以促進高質量發展為落腳點，聚焦要害問題，立足于：既要解決短期的問題，也要解決長期的問題；既要解決傳染病防治問題，也要促進經濟社會發展的問題。提出關鍵思路和具體對策：機制、技術與補短是城市戰勝疫情實現強韌的三支箭。

一、構建防疫長效機制，讓城市產生健康發展“抗體”
? ? ? 雖然有些自然災害爆發有一定的客觀必然性，但是許多災害可以通過人的努力加以避免或將危害程度降到最小。但是近年來諸多可以避免的人災害屢屢發生并蔓延，尤其驚人相似的傳染病再度襲來，讓人深思：避免人的原因所加劇的災害，一定要從機制設計的根本找問題出對策。
? ? ? 從經濟學的角度分析，行為主體是在一定的行為規則下，基于自身效用和利益最大化追求，而做出具體的行為選擇。在存在信息不對稱、委托代理關系等情況下，在機制不健全或者有缺陷的情況下，行為主體在應對環境履行責任時，存在道德風險以及隱瞞、偷懶、搭便車等損害社會和他人的動機，解決這些問題，必須按照“激勵相容”的原則，做出合理的機制設計。具體到傳染病防治，就是要構建一整套機制，讓所有傳染病利益相關者全心全意地防治傳染病，通過最大化實現疫情防治總目標，來實現自身利益的最大化，從而讓城市產生的激勵兼容機制成為傳染病的最佳“抗體”。進而可以筑起防治傳染病的多道防線，即便由于技術能力和工作疏忽讓疫情突破前一道防線，也能夠在下一道防線被攔截，從而或將疫情扼殺在萌芽狀態，或將疫情控制在狹小的區域，或有效地戰勝疫情。
? ? ??第一，理順防控工作機制：這次疫情爆發前期，個別省市行動滯后、應對失當、處處被動，從而造成了疫情擴散和民眾恐慌。一個重要原因是在各級政府的部門、上下級政府之間以及下級政府與上級主管部門之間的多個制度有待完善。尤其要：各級黨委書記作為應急指揮長，行政首長為執行指揮長，全面負責轄區、部門和單位的疫情防控。建立主要領導主持的主管部門、相關部門、專業機構、專家學者的會商機制。完善上級紀檢監督與組織部門對下級黨委政府的主要領導，同級職能部門對相關職能部門的聯合督察、問責及獎懲機制。在此基礎上，建立定期公共突發事件應急演習制度，建立應急機制全國飛檢制度。
? ? ? 第二，完善屬地責任機制：《傳染病防治法》對各級衛生主管部門、醫療機構和相關主體違法犯罪懲處做出的規定比較輕微。第六十五條對地方各級人民政府主管人員的規定更加輕微，雖然提出“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但《刑法》中對政府主管人員涉嫌傳染病防治瀆職懲處沒有做出明確規定。一定轄區的包括疫情報告、防治和監管在內的黨政事務最高決策者是轄區黨政主要領導，基于轄區事務眾多、政績考核和升遷制度，在激勵和約束機制不健全的情況下，基于事態不確定性和個人非專業限制，轄區主要領導很有可能基于利害權衡做出錯誤的決定。為此要：建立首長負責制。明確黨委書記和政府首長作為主要責任人。落實人民生命至上，必須修改相關法律，明確黨政領導涉及防疫瀆職犯罪從嚴懲處規定。統一實行屬地責任制即屬地發生疫情首先應依法追究主管人員的行政或者刑事責任，但可以根據具體情節不予、從輕或者從重追究行政和刑事的制度。
? ? ? 第三，改革疫情報告機制：隱瞞真相危害極大，但在中國各地的公共事件中屢禁不止。盡管2004年國家建立了完備的全國傳染病直報網絡系統，本次疫情處置拖延原因有待調查，但相信機制設計仍有缺陷一定是重要原因。另外，《傳染病法》涉及的疾病確認機構、疫情信息發布機構、下級向上級匯報回復的時間等制度需要完善。為此，應加大各級政府主要領導瞞報疫情的行政和刑事處罰力度。完善國家對疫情的直接監測及明察暗訪制度。建立疫情防治舉報的保護和獎勵機制。完善新聞媒體的報道和監督機制。縮短并明確規定疫情請示報告的回復時間。將疫情信息發布權下放到疫區市。將傳染病癥確認下放到擁有確認技術的醫療機構。
? ? ? 第四，完善診療救治機制：病人及時收治不僅關系病人本身也關系疫情傳播，所有醫療機構和醫生都負有治病救人的責任，目前出現拒診情況也主要是存在著事實上的接診多、責任多、錯誤多的機制，缺乏相應的接診激勵和約束。為此，應進一步完善首診負責的機制，尤其要制定細化的醫院、科室、醫師相關職責規定以及相應的獎懲措施。緊急時期任何醫院、醫生都有參與救治的責任。一方面，對首診拒診以及違反規定造成不同后果的實行對應的懲處措施，對于在疫情爆發期間關門歇業的醫院、請假休息的醫生給予加倍懲罰，包括吊銷從業執照；另一方面，對于積極接診的醫院、科室和醫生根據績效實施獎勵以及免責制度，對于在疫情爆發期間表現優秀的醫院、醫生給予加倍的表彰和獎勵。

? ? ? 總之，要有效避免人禍性事件發生或者降低災害發生的風險和損害，一定要設計并不斷完善一套嚴密而合理的相關激勵兼容機制，讓城市產生應對災害的自動響應機制“抗體”。

二、廣泛運用互聯網+，助力防疫與高質量發展雙推進
? ? ? 傳染病曾經是城市的克星。在古代，世界許多城市曾因傳染病的爆發和流行而徹底毀滅或走向衰落，城市的規模也因為受到傳染病的威脅始終難以擴大。因為城市是傳染病的最佳溫床。聚集、聯系和共享三大特征所產生的報酬遞增的正外部性收益，支撐了城市形成和不斷發展。
? ? ? 凡事有一利必有一弊，這三個特征同樣在產生城市的負外部性損害，傳染病就是潛在的負外部性之一，因為聚集、聯系和共享正好是傳染病爆發和傳播的重要條件和路徑，尤其是聯系即接觸。因此，控制疫情最重要的手段是隔離，但市民生活和城市運行需要聯系，在過去的技術條件下，在疫情爆發期，人的接觸是個兩難選擇。如果通過技術對城市給排水等系統和城市環境的改善，消除了人物接觸帶來的部分傳染病的話。今天的互聯網等技術可以破解人人接觸的兩難選擇，成為戰勝疫病的最好“解藥”。一方面通過虛擬空間的網絡實現人人聯系，另一方面通過現實空間的隔離阻斷了病毒的傳染。今天互聯網雖然在許多行業獲得一定的應用，互聯網+空間無限蓄勢待發。
? ? ??由互聯網支撐的網絡化、數字化和智能化不僅是經濟增長的動力、結構調整的方向，更是社會發展的未來趨勢。因此，利用互聯網等新技術防治疫情，促進增長和轉型，不僅必要、可能，而且效應多重。
? ? ? 為此，建議采取以下措施：
? ? ? 第一，廣泛開展互聯網防疫：全面實行居家隔離式的生活和工作。政府集中多個頂級專家團隊制作有關疫情方法的知識講座，通過互聯網向全國民眾普及。各地醫院開設專門的咨詢熱線，應詢開展遠程醫療咨詢；對于來自疫區人員和有病毒密切接觸可能的人員，實行居家隔離觀察或者社區隔離觀察，專業醫生通過微信、電話、視頻等定時體溫等方面情況的“查房”，了解隔離人員的身體情況；設置隔離接診房間和疑似病例隔離觀察房間，利用互聯網及視頻創造的條件，進行醫生與患者保持一定距離的相關檢查和隔離觀察及確診；對于集中收治的確診病人，積極嘗試利用互聯網和視頻等設備，進行隔空的觀察和治療；在各級防疫領導小組協調下，采取“結對子”辦法，讓資源富集與資源稀缺的醫療機構，跨省、跨市、跨區定向對接，通過網絡遠程進行合作診治。與此同時，要借此機會積極建立全國甚至全球的網絡體系，率先重塑人類醫療保健的模式，深度推進遠程診療和智能治療。
? ? ? 第二，全面實施互聯網教育：互聯網等技術發展必將徹底顛覆傳統的教育方式，在線教育和分散學習不僅技術成熟現實可行，而且正處在疫情全面爆發的前夜，在線教育擁有許多面對面集中授課難以具備的好處，對提升教育質量、節約教育成本，培養更多更優秀的人才意義重大。目前一些地方已經做出推遲開學的決定。建議：全國大中小學應按時開學：首先實行網上注冊，并通過互聯網等領取電子課本以及相關參考書目。其次通過視頻進行網絡授課，像平時一樣，按照教學計劃和課表，有老師在自己家中通過手機視頻等設施（或者提前錄制好），給同學進行講課并進行課堂交流和討論。再次，通過互聯網和微信布置和批改作業并進行答疑解惑。與此同時，應借此機會有官方推動在線教育向縱深發展。
? ? ? 第三，積極推動互聯網辦公。一方面，疫情不僅造成了很大的經濟損失，防治疫情又需要很大的公、私部門投入。為減少損失，保持經濟社會平穩發展，必須盡快恢復工作。另一方面，互聯網等技術為改變工作方式并恢復工作即居家辦公和遠程交流創造了條件。目前國家已經決定適當延長假期，建議：不應再度延長假期，應盡快恢復工作并根據行業特點實施臨時性、差別化居家和遠程辦公制度：對于生產性服務和社會性服務的行業（政府及事業部門），可以利用互聯網和視頻進行工作、學習、開會、服務、審批、監管等工作；對于生活性服務行業，一些生活必需品供應行業，假期就一直有人值班，應借助互聯網支付寶等技術持續做好防護。
? ? ??另一些如家政等服務行業，由于實行居家辦公制度，這部分人員的生活服務可以自身完成，部分工作可以通過遠程操作完成；對于物流快遞行業，一方面，減少不必要不急需產品的購買。另一方面，物流公司配送人員實行消毒和佩戴防護服，將物品放置在指定位置，避免直接接觸。與此同時，加快研制和投運無人駕駛交通工具以實現商品的無人配送；對于生產制造行業，有鑒于各部門和各企業的情況不同，可采取申請復工制度，對于重要而急需物質生產部門以及履行重要訂單合同的企業，應允許復工。
? ? ? 同時要盡量和加快利用互聯網等先進設備，更多地讓機器代替人，員工操作盡量做到分散和隔離生產方式，并配備防護設施、采取嚴格的防護措施。需要特別強調：一方面，疫情倒逼經濟向著互聯網+的網絡化、數字化和智能化轉型發展。另一方面，互聯網等級技術和中國的市場規模及應用場景，也為經濟向智能化轉型創造了條件。因此，各級政府應從整個營商流程的各個環節，采取降成本、減時間、簡環節等方面，加快扶持互聯網+和智能化產業的成長。

? ? ??總之，利用疫情的挑戰，廣泛采用互聯網等新技術和新工作方式，既可以更好地戰勝疫情，又可以保證經濟能夠更少受疫情負面影響，以更好地創造財富支持防疫和改善人民生活。還可以倒逼各行各業工作的電子化、信息化和智能化，加快城市經濟社會轉型。

三、破除防疫關鍵瓶頸，促進防疫并加快建設強韌城市
? ? ? 城市是人類復雜的人工工程，應對自然災害是十分脆弱的，但城市已成為人類的生息之地，因此，安全韌性人命關天。中國城市在安全領域面臨的問題，在很大程度上是由于快速發展帶來一些領域的短板、瓶頸、風險和隱患造成的。疫情產生和擴散有多種復雜的原因和途徑，而疫情應對更是一項涉及多屬地、多領域、多部門、多主體的應急工程，其中遇到困難和問題，暴露了城市軟肋、瓶頸、短板和失調。防控疫情既是對城市可持續發展能力的“壓力”測試，也是對城市機體狀況的健康“體檢”。因此，各地應在抗擊疫情的同時，加快解決暴露出來的供給側結構性失衡的問題，提升城市“免疫力”，建設可持續競爭力的韌性城市。
? ? ??第一，應對醫療資源的短板和失衡：中國的醫療資源總體存在農村、中小城市和大城市非中心區嚴重不足的空間錯配狀態。如果交通網絡中斷或受阻，問題將更加凸顯。目前湖北等疫情嚴重地區正在面臨醫療資源短缺和空間錯配的困難。為此，當前在積極爭取外援的同時，重點要做好轄區資源的區域統籌和高效使用。應利用互聯網、大數據等技術，構建就診、收治、留觀、咨詢等醫療資源支持的節點網絡體系，建立醫療人員和物資運輸的生命通道和網絡體系，及時統計和預估醫療機構就醫飽和度和就診人員的動態變化，積極引導和安排涉疫人員根據交通距離、疫病程度和醫療機構飽和度就診、留觀、隔離或咨詢。與此同時，政府衛健部門應結合這次防疫的實戰，對轄區資源的軟肋和瓶頸進行檢視，為未來突破軟肋、打破瓶頸、解決失衡、完善體系的規劃、建設和管理做好準備。
? ? ? 第二，應對公共產品的短板和失衡：配套的基礎設施和公共服務的配套是應急防控疫情的基本保障，中國城市基礎設施和公共服務存在很大的差別，這給疫情防治以及城市各種災害和風險的處置帶來很大障礙，也是城市脆弱的重要根源。目前一些城市已經出現由于某些市政基礎設施和公共服務的瓶頸和軟肋，導致防疫布控、資源調度和后勤保障難以準時、充足和到位的問題。應按照問題、目標和結果導向原則：一方面，相關公共產品政府主管部門和提供機構，應根據城市日常運行和防疫的對相關公共產品配套需求的輕重緩急以及時空變化，按照保防疫、保重點、保急需，統籌調度公共產品，確保城市正常運營和防疫順利開展。另一方面，行政主管部門應及時匯總防疫過程中暴露出來的城市公共產品存在的隱患和問題，為未來突破軟肋、打破瓶頸，完善體系的規劃、建設和管理做好準備。
? ? ??第三，應對民間部門的孱弱與瓶頸：多樣化、專業化的私人部門和社會組織是現代城市健康發展、保持彈性的基礎細胞，也是人民群眾力量的具體體現。一個不用通過政府太多的干預而能夠自我消解、自動應對、良性運轉的城市才是真正的成熟、韌性、健康、可持續城市。一些地方前期防疫出現的被動局面和疫情擴大，一定程度源自：某些地方政府決策者作為不當，私人部門和社會組織（包括媒體）缺失和瓶頸所致。為此，做好當前的統籌工作：要鼓勵和發動企業和社會組織參與到防疫中來，及時彌補相關部門的短板。由幾家官辦社會組織壟斷而排斥其他社會組織參與防疫救助是不妥的。同時通過急需產品和服務供需大數據信息的采集和發布以及相關政策，通過市場引導供給主體向需求匹配。從長期來看，各城市都應積極發展目前相對不足的公益慈善等社會救助機構，同時完善制度加強管理。同時應匯總防疫中暴露出來的供給側的結構、質量和總量問題，采取相關政策措施逐步補上短板。
? ? ? 第四，應對城市空間資源過度聚集：城市的人口規模和空間形態是城市發展的關鍵問題。盡管受規模報酬遞增規律支配，城市的人口規模越來越大，但在一定技術條件下人類每個住區尤其中心城區存在著最優的規模邊界，超出合理規模的過度聚集，將會產生多種負外部性，潛伏很大的風險和隱患。傳染病災害是其中之一，互聯網可以在一定程度降低基于人人接觸而帶來的災害隱患，但無法解決由于聚集或共享而產生的災害風險。不過互聯網以及交通通訊技術正深刻改變人類交互作用時空距離和成本，分散式聚集是未來人類居住發展的重要趨勢，城市在人口不斷擴大的同時其空間聚集形態更加松散。 ? ? ? 這次疫情爆發、快速傳播以及其防控遇到的困難，在一定程度上暴露了城市人口和資源空間過度聚集的隱患。為此，一方面，應對當前防疫，各級政府要著力在空間上，統籌、調度和引導好醫療等各種公共產品以及急需生活產品和服務，讓供需在時空上盡量接近匹配。另一方面，及時匯總防疫過程中暴露出來的城市公共產品在空間配置上存在的問題，基于分散聚集的趨勢，構建多中心、網絡化、間隔狀的城市區域新形態。
? ? ? 另外，鑒于近年來城市在許多領域存在著隱患、積累了一些風險，在此次集中防疫的同時，各個相關部門在做好經濟、金融、社會、環境等領域的隱患排查、瓶頸破除、短板補齊和風險對沖時，要制定和完善相關預案，既要鎮定從容、積極穩妥，又要把握力度，避免反應過度，以有效降低和化解局部風險，避免風險共振。

? ? ? 人類文明不斷進步，城市化不可逆轉，災害可以改變人類文明的路徑，但阻擋不了文明前進的腳步。災害在威脅人類的同時，也在倒逼人類通過創新技術、優化制度、自我完善，以戰勝災害。從這個意義上說，城市災害也在推動城市文明。中國城市在不到20年的時間里，兩次重演傳染性肺炎擴散的悲劇，如果不想再面對恐怖的疫情，如果期待城市能永遠成為“固若金湯”的安全家園，城市需要在最關鍵的方面做出最果敢的抉擇。

*本文作者倪鵬飛系中國社科院城市與競爭力研究中心主任、我院專家委員會委員。
來源：中國社科院城市與競爭力研究中心、鳳凰網財經。

編輯：文藝璇