日前，國家發改委印發了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(以下簡稱《通知》)，明確地方加快運用PPP模式、規范有序盤活基礎設施存量資產，形成投資良性循環。

《通知》指出，加大存量資產盤活力度，有利于減輕地方政府債務負擔，有利于更好地吸引民間資本進入基礎設施領域，吸引具有較強運營能力的社會資本，提高基礎設施項目的運營效率，降低成本。等等。

有專家介紹，PPP項目開展以來，大部分以增量項目為主，而存量資產PPP項目較少。而且存量資產開發過程中面臨的困境較多，沒有統一之規。但從國內經濟形勢看，盤活存量資產涉及較多政策體制深層次的理順，意義更為重大和深遠。

近年來，大量新增PPP項目紛紛上馬，增加了地方政府隱性債務風險。此次《通知》的出臺，釋放了要解決“歷史遺留問題”的信號，讓PPP模式運用更加穩妥。

存量資產PPP項目風險更小

隨著新建項目落地、城市擴展的不斷加速，城市越來越面臨著存量資產的大量積累。

萬商天勤律師事務所城市基礎設施(PPP)法律服務團隊主辦律師祝詣茗介紹，存量資產的范圍比較寬泛，包括傳統經營的社區幼兒園、養老院、垃圾處理設備等。

這些存量資產，雖然多處于黃金地段，但或是因為樓體老舊或是因為管理、服務不善，其水平遠遠達不到需求群的標準，無法實現該機構所應具備的價值。

隨著經濟水平的日益發展，經濟體的管理水平和技術水平都在提升，與此同時，傳統的經營模式、制度模式、理念逐漸失去了優勢，不少存量資產缺乏對市場的深入認識，建設標準以及運作模式都跟不上市場發展的形勢。

對于PPP模式盤活存量資產的呼聲早就有了，也有一些存量資產PPP項目。

祝詣茗說，作為顧問，她最近參與完成的某福利院項目就是一個典型的存量PPP項目代表。

據祝詣茗介紹，此前，該福利院在人員、管理、設備等方面存在不少問題。在編人員不愿意或不適合去做具體服務事項，院方招聘了一些社會人員。由于薪酬較低，加上管理不善等原因，福利院的服務質量、環境設備等，常遭到入住老人及家屬的詬病。

后該福利院PPP項目引入運營水平較高的第三方，采用專業養老院的管理模式，摒除了人員不專業，環境、設備老舊給養老院帶來的制度、管理風險，允許第三方市場化運營，提升了服務水平，收到了良好的效果。

祝詣茗說，與新增PPP項目相比，存量資產PPP項目運作成本較低、收益相對較高，市場風險更小，且政府已經擁有相對成熟的管理、監督、考核體系。甚至一些存量資產PPP項目并不需要經過長時間的建造過程，有的完成前期工作后就能帶來穩定的資金收入，例如，養老院、幼兒園、垃圾處理廠等存量項目。

相對新增PPP項目，存量資產項目更能深入轉變傳統資源的運作方式，實現存量資產的規模化、高附加值等。

她同時指出，目前通過PPP項目盤活存量資本的案例不是很多，較多的還是增量資產PPP項目。主要因為增量資產往往因其能夠帶動大量的投資，較好地拉動地方經濟增長。

公開數據顯示，2016年的第三批PPP示范項目，相較第一批和第二批，多為增量資產PPP項目，總投資約為2.14萬億元。而第一批財政部PPP示范項目，總投資僅為1800億元，第二批為6589億元。

大岳咨詢有限公司總經理金永祥在接受媒體采訪時表示，第三批PPP示范項目基本都是增量項目，而前兩批存量項目的比重比較大，由此看來，第三批項目將會帶動比較大的投資，對穩增長的意義也會比較大。

存量PPP開發較為復雜

針對當前我國已實施PPP項目中新建項目多、存量項目少的問題，發改委日前印發了《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》，提出要積極推廣PPP模式，加大存量基礎設施盤活力度。

加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產，不僅有利于化解地方政府債務負擔，同時有利于引入民間資本到基礎設施領域，有利于提高項目的運營效率等。

國家發展改革委投資司副司長韓志峰近日在接受媒體采訪時強調，盤活存量資產有利于豐富民營企業參與PPP的機會。

他說，以往新建大型基礎設施項目所需投資量大，而民營企業投融資能力不強，因此參與新建項目易受約束。另外，民營企業在重大項目的經驗、能力和資質等方面有所欠缺，在推進項目前期工作還面臨一定的困難。

數據顯示，2014年1月至2017年6月，已公布社會資本方中標人的PPP項目達到3774個，平均投資規模約14.8億元，其中民營企業單獨或作為聯合體牽頭人中標項目的平均投資規模約7.8億元，明顯小于總體平均規模。

而存量資產PPP項目所需新增投資少，較少涉及大規模施工，報建審批等前期工作通常已經完成，規避了民間資本參與大型基礎設施PPP項目的諸多障礙，有利于民間資本的進入。

但是，和新增PPP項目相比，存量資本PPP項目往往沒有一定之規，過程較為復雜，給民間資本的進入造成一定的阻礙。

首都科技發展戰略研究院副院長趙崢對法治周末記者說，存量資產方面，老舊小區、棚戶區改造拆遷的PPP項目問題復雜，但同時也是地方政府不得不面對的問題，因為長期擱置，這些老舊小區可能涉及安全問題。

“存量資產項目歷史遺留問題多。”趙崢說，很可能就是爛尾工程，有的政府可能在其中墊了資，或是開發商欠賬跑路。具體到住戶，有的搬遷較為順利，有的住戶可能要求更多的補償。因此，民間資本進入，需要和項目每一個利益關系人協商，“一事一議”，過程復雜，不像增量資產項目，模式相對較為一致。

PPP也存系統性風險

某權威研究機構報告稱，截至2016年年底，全國地方政府債務規模約為國內生產總值的22.7%至28%，加上中央政府負債率15.1%，中國政府負債率在37.8%至43.1%之間。

報告指出，雖然這距離國際60%的警戒線還有較大空間，但地方政府隱性債務風險較大。尤其是2015年以來，一些新型融資手段正通過政府投資基金、專項建設基金、政府與社會資本合作項目(PPP)等形式，加大地方政府隱性債務風險，并有可能成為新的政府債務風險點。

趙崢介紹，PPP項目一般周期較長，用于公共產品和服務方面。除去直接的財政補貼外，中央和地方還設立PPP基金，以少量財政資金撬動社會資本，很大程度上PPP起了金融杠桿作用，屬于虛擬經濟操作。

PPP項目既涉及企業，又涉及政府，因此一旦發生問題，牽一發而動全身，將會產生巨大的金融風險。

近年來，PPP項目存在一些亂象，除了大量的騙補、不運營、假運營等，還有的利用較少的資金拿到PPP項目、土地，再利用項目融資。

趙崢對法治周末記者說：“這些狀況在過去10年已經積累了大量的歷史遺留問題。如果不加以解決，不加強監管，未來還會出現類似的新問題。甚至新舊問題同時爆發，引起系統性風險。”

7月14日至15日，全國金融工作會議在北京召開，習近平強調，金融安全是國家安全的重要組成部分。要求健全金融法治，保障國家金融安全。防止發生系統性金融風險。

“從今年的全國金融工作會議可以看出，中央對金融的關注度加強了。”

趙崢對記者說：“以前都是人民銀行、財政部等領導出席，而此次全國金融工作會議上，國家最高領導人出席并發表重要講話，可以看出中央高度重視金融安全問題，另一方面也說明，現在金融面臨的問題很嚴峻。”

在加快增量項目的同時，注意存量項目，“瞻前的同時更要顧后”，此次《通知》本質上就是預防金融風險的一個重要文件。

趙崢表示，它(《通知》)傳遞了一個信號，PPP領域并不像我們想象中的美好，也有一些亟需解決的歷史遺留問題，甚至是系統性風險。預示著未來可能會壓縮新增PPP項目，或者嚴格控制新增項目的審批。

來源：法治周末7月18日刊??? 編輯：王楠

鏈接：https://finance.sina.cn/2017-07-18/detail-ifyiakwa4567574.d.html

注：趙崢系首都科技發展戰略研究院副院長、研究員。